李浪子，濟(jì)邦咨詢 經(jīng)理
鄭 晨，濟(jì)邦咨詢 高級經(jīng)理
趕在春節(jié)前夕，國家發(fā)改委、國家數(shù)據(jù)局于1月20日正式公布了《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營實施規(guī)范（試行）》，以及《關(guān)于建立公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營價格形成機(jī)制的通知》（以下分別簡稱《登記辦法》《授權(quán)運營規(guī)范》《價格通知》）3份政策文件。
去年十月，中共中央、國務(wù)院的《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（以下簡稱《意見》），以及《登記辦法》《授權(quán)運營規(guī)范》征求意見稿相繼發(fā)布，數(shù)據(jù)要素市場掀起一股熱潮。至此，隨著幾份文件正式稿的發(fā)布，連同《意見》四份文件，“1+3”政策體系已初步構(gòu)建完成，搭建起了公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的四梁八柱。公共數(shù)據(jù)資源由誰來管理、誰來運營、怎么運營、如何收費幾個關(guān)鍵問題上，幾份政策文件逐漸撇開迷霧，給數(shù)據(jù)要素市場帶來新機(jī)。
相較于早先發(fā)布的征求意見稿，正式的“1+3”政策體系不僅在價格機(jī)制上提出了具體的操作辦法，也在幾個關(guān)鍵議題上凸顯了價值傾向。
1. 再次明確了實施授權(quán)運營的前提條件：落實數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度要求
《授權(quán)運營規(guī)范》正式版第五條，新增實施授權(quán)運營的前提條件：縣級以上地方各級人民政府、國家行業(yè)主管部門可將依法持有的公共數(shù)據(jù)資源，在落實數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度要求的前提下，納入授權(quán)運營范圍。
公開征求意見稿在第二十一條中針對數(shù)據(jù)分類分級安全保護(hù)要求已有相關(guān)表述，本次修改，強化了數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度的重要性，明確縣級以上地方各級人民政府、國家行業(yè)主管部門應(yīng)在實施授權(quán)運營前，按照數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度，梳理和制定本地區(qū)、本部門以及相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)具體目錄，對列入目錄的數(shù)據(jù)進(jìn)行重點保護(hù)。
“第五條 縣級以上地方各級人民政府、國家行業(yè)主管部門可將依法持有的公共數(shù)據(jù)資源，在落實數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度要求，不危害國家安全、公共利益，不侵犯商業(yè)秘密和個人隱私、個人信息權(quán)益等合法權(quán)益前提下，納入授權(quán)運營范圍。 ——《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營實施規(guī)范（試行）》” |
2. 強化了授權(quán)范圍和邊界：運營機(jī)構(gòu)不得直接或間接參與再開發(fā)要求
《授權(quán)運營規(guī)范》正式版第十四條（六）新增了運營協(xié)議應(yīng)包括的內(nèi)容：運營機(jī)構(gòu)不得直接或間接參與再開發(fā)要求。該要求在公開征求意見稿第六條中已有表述，正式版第十四條（六）的改動強化了這一要求，即運營機(jī)構(gòu)不得直接或間接參與再開發(fā)這一邊界條件要在運營協(xié)議內(nèi)容中明確。
本條改動的初衷是為了防止運營機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力或市場支配地位不正當(dāng)競爭，利用公共數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢等從事壟斷行為，也為了調(diào)動運營機(jī)構(gòu)開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)的積極性，鼓勵社會機(jī)構(gòu)參與公共數(shù)據(jù)運營。
但是在實際操作中，界定“再開發(fā)”的行為可能會有一定的難度，如客戶根據(jù)市場變化需要對已完成開發(fā)和掛牌的數(shù)據(jù)產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)整（新增輸入條件等），要求運營機(jī)構(gòu)優(yōu)化和調(diào)整該數(shù)據(jù)產(chǎn)品，運營機(jī)構(gòu)后續(xù)針對該數(shù)據(jù)產(chǎn)品的開發(fā)行為是否構(gòu)成“再開發(fā)”。這也引申進(jìn)一步的爭議，即數(shù)據(jù)產(chǎn)品多大程度的調(diào)整可以視為“再開發(fā)”行為，這可能需要管理部門針對“再開發(fā)”的定義進(jìn)行解釋。
“第六條 開展授權(quán)運營活動，不得濫用行政權(quán)力或市場支配地位排除、限制競爭，不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢等從事 壟斷行為。 運營機(jī)構(gòu)應(yīng)依法依規(guī)在授權(quán)范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)，不得直接或間接 參與授權(quán)范圍內(nèi)已交付的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)再開發(fā)。鼓勵其他經(jīng) 營主體對運營機(jī)構(gòu)交付的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)再開發(fā)，融合多源數(shù)據(jù)，提升數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)價值，繁榮數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)。 第十四條 公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營協(xié)議內(nèi)容應(yīng)包括： （六）授權(quán)運營情況信息披露要求，運營機(jī)構(gòu)不得直接或間接參與再開發(fā)要求； ——《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營實施規(guī)范（試行）》” |
3. 將構(gòu)建起全國一體化的公共資源登記體系
《登記辦法》提出，將建立起中央和省級兩級公共數(shù)據(jù)資源登記平臺，分別由國家數(shù)據(jù)局和省級數(shù)據(jù)管理部門統(tǒng)籌本級公共數(shù)據(jù)資源登記工作。對直接持有或管理公共數(shù)據(jù)資源的黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，《登記辦法》明確，對納入授權(quán)運營范圍的公共數(shù)據(jù)資源應(yīng)進(jìn)行登記，鼓勵公共數(shù)據(jù)資源次級數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，以及市政公用企業(yè)直接持有或管理的公共數(shù)據(jù)資源及衍生產(chǎn)品、服務(wù)進(jìn)行登記，擴(kuò)大登記規(guī)模。
《登記辦法》還提出，兩級登記結(jié)果要統(tǒng)一賦碼，將通過制定登記標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來保證登記形式的一致性，打通國家級公共數(shù)據(jù)資源登記平臺與省級登記平臺信息壁壘，保障登記數(shù)據(jù)實現(xiàn)互聯(lián)互通，推動最大化挖掘公共數(shù)據(jù)資源價值。
“第十四條國家數(shù)據(jù)局加強公共數(shù)據(jù)資源登記管理，推進(jìn)登記服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，依托登記信息和政務(wù)數(shù)據(jù)目錄，建立健全公共數(shù)據(jù)資源目錄。建設(shè)國家公共數(shù)據(jù)資源登記平臺，實現(xiàn)與各省級公共數(shù)據(jù)資源登記平臺對接，推動登記信息互聯(lián)互通。在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)登記結(jié)果統(tǒng)一賦碼，支撐登記信息的查詢和共享。 ——《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》” |
4. 價格機(jī)制上再度明確公益性應(yīng)用場景免費提供
《價格通知》在收費范圍上界定公益性與營利性差異，指出運營機(jī)構(gòu)要建立可提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)項目清單，對用于公共治理、公益事業(yè)的應(yīng)用場景，公共數(shù)據(jù)免費提供；而用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的場景，可收取公共數(shù)據(jù)運營服務(wù)費。這一點基本遵循了《意見》的相關(guān)要求，切實落實了“共享、開放、授權(quán)運營”公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的三種主要運作形式?！坝袟l件的無償使用”不僅有效激活了數(shù)據(jù)價值、強化了多源數(shù)據(jù)貫通，還進(jìn)一步提高了公共治理和公益事業(yè)的服務(wù)精度，有力保障了公眾利益。
“一、明確定價范圍和管理權(quán)限。授權(quán)主體指導(dǎo)運營機(jī)構(gòu)建立各類應(yīng)用場景下可提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)項目清單，對用于公共治理、公益事業(yè)的，免費提供；用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的，可收取公共數(shù)據(jù)運營服務(wù)費。 ——國家發(fā)展改革委 國家數(shù)據(jù)局《關(guān)于建立公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營價格形成機(jī)制的通知》” |
5. 運營服務(wù)費實行政府指導(dǎo)價管理，設(shè)定價格上限
《價格通知》明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營價格機(jī)制采用政府指導(dǎo)價。同公共數(shù)據(jù)分類分級相適應(yīng)，政府指導(dǎo)價依據(jù)中央和地方兩級差異自主納入本級定價目錄。定價規(guī)則上，按照“補償成本、合理盈利”原則，設(shè)定最高準(zhǔn)許收入與上限收費標(biāo)準(zhǔn)。定價程序上，發(fā)改同數(shù)據(jù)管理部門設(shè)定最高準(zhǔn)許收入，授權(quán)主體在最高準(zhǔn)許收入范圍內(nèi)考慮產(chǎn)品及服務(wù)所需要投入的資源成本差異制定上限收費標(biāo)準(zhǔn)，之后方可由運營機(jī)構(gòu)在以上兩項紅線內(nèi)自主定價。
最高準(zhǔn)許收入《通知》也給出了價格組成機(jī)制，包括經(jīng)營成本、準(zhǔn)許利潤和稅金，準(zhǔn)許利潤率按照成本調(diào)查前一年10年期國債平均收益率加不超過6個百分點來確定。
“一、明確定價范圍和管理權(quán)限。公共數(shù)據(jù)運營服務(wù)費實行政府指導(dǎo)價管理，其中，國家數(shù)據(jù)管理部門設(shè)立或指定登記機(jī)構(gòu)登記的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，按程序納入中央定價目錄；地方數(shù)據(jù)管理部門設(shè)立或指定登記機(jī)構(gòu)登記的，按程序納入地方定價目錄，原則上由省級發(fā)展改革部門會同數(shù)據(jù)管理等部門制定收費標(biāo)準(zhǔn)，確有必要的，可授權(quán)地級及以上人民政府制定。 二、規(guī)范定價程序。制定公共數(shù)據(jù)運營服務(wù)費標(biāo)準(zhǔn)，由發(fā)展改革部門會同數(shù)據(jù)管理部門核定運營機(jī)構(gòu)最高準(zhǔn)許收入；在最高準(zhǔn)許收入范圍內(nèi)，由授權(quán)主體制定各類產(chǎn)品和服務(wù)的上限收費標(biāo)準(zhǔn)，并書面報告發(fā)展改革部門、數(shù)據(jù)管理部門；運營機(jī)構(gòu)在不高于上限收費標(biāo)準(zhǔn)的范圍內(nèi)，確定具體收費標(biāo)準(zhǔn)。 ——國家發(fā)展改革委 國家數(shù)據(jù)局《關(guān)于建立公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營價格形成機(jī)制的通知》” |
6. 將建立起動態(tài)評估調(diào)整制度
最高準(zhǔn)許收入實行動態(tài)調(diào)整機(jī)制。不超過3年一個周期，發(fā)改將會同數(shù)據(jù)管理部門對運營機(jī)構(gòu)最高準(zhǔn)許收入等情況開展定期評估，實行動態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時調(diào)整完善收入上限。每年3月底前向發(fā)改、數(shù)據(jù)管理部門報送上一年度運營機(jī)構(gòu)經(jīng)營情況，如若上一周期內(nèi)實際收入超過最高準(zhǔn)許收入的部分，下一周期將予以扣減。密切關(guān)注市場動態(tài)，發(fā)改、數(shù)據(jù)管理部門以及授權(quán)主體依據(jù)市場情況及時調(diào)整定價過高、社會反映強烈的收費，依法查處違法違規(guī)定價行為。
“四、建立定期評估調(diào)整制度。發(fā)展改革部門會同數(shù)據(jù)管理部門對運營機(jī)構(gòu)最高準(zhǔn)許收入等情況開展定期評估，及時調(diào)整完善有關(guān)政策。評估周期原則上不超過3年。上一周期內(nèi)實際收入超過最高準(zhǔn)許收入的部分，在核定下一周期最高準(zhǔn)許收入時予以扣減，超出較多的，可在不同周期平滑處理。 在評估周期內(nèi)，授權(quán)主體每年根據(jù)運營機(jī)構(gòu)實際收入、銷售規(guī)模等情況，指導(dǎo)其合理調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)年實際收入偏離最高準(zhǔn)許收入10%及以下的，由授權(quán)主體指導(dǎo)運營機(jī)構(gòu)調(diào)整具體收費標(biāo)準(zhǔn)；超過10%的，由授權(quán)主體調(diào)整上限收費標(biāo)準(zhǔn)。 ——國家發(fā)展改革委 國家數(shù)據(jù)局《關(guān)于建立公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營價格形成機(jī)制的通知》” |
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